没有民主宪政就不可能实现政府职能的转变

作者: 石玉林 政治体制上缺乏宪政民主、分权制衡，政府主导的经济体制改革与行政体制上的“转变政府职能”的改革，就必定会是“缘木求鱼”的徒劳，就像清末洋务运动的“中体西用”一样，只学习西方实用的生产技术和行政管理的表象，而不学习西方更为基础的民主宪政体制。其结果必然是：一时的虚假繁荣，“习李中兴”，最终还是会落得个崩溃瓦解，一败涂地的结局。 中共新一届政府上台伊始提出转变政府职能、简政放权，由过去的（统治经济的）管理型政府转变为（适宜市场经济的）服务型政府。由高度集权、全面管理的全能型政府转变为间接进行宏观调控的服务型政府。 中国的管制型政府来源于1949年以后，向苏联照搬过来的中央集权式的政治经济模式，并且经过30多年的改革开放的修正，虽有进步，但还痕迹甚重、余毒颇深。苏联和我国曾经施行的计划经济，那是一种需要政府高度集权、高度集中垄断各种资源与配置资源的绝对权力，才能运行的政治经济体制。计划经济如果没有了政府的高度集权，就完全不可能使国民按照政府的计划去生产生活。相反市场经济则需要政府分权、需要限制政府的公权力、需要强大的民产民权、民主自由以及民间自治才可正常运行的政治经济体制。市场经济的实质是以民间为主的“民主经济体制”，如果没有民主权利（包括民产民权、公民自由自主配置资源的权利、思想言论自由的政治权利、定期民选执政党的权利……等等），那么，要实现市场经济的正常运行将是一件不可能完成的事。不施行民主宪政，仅对从苏联舶来的政治经济模式进行修修补补的改革。那么，我们就只能永远徘徊在一个矛盾重重、隐患重重的所谓的“具有中国特色的道路”上，不得善终。我们将永远无法从这种不可持续的发展模式中走出来、无法走上完善的市场经济的康庄大道，我国要从管制型政府转变为服务型政府，也必将是一场不可能实现的幻梦。 政府职能转变急需我们彻底的“脱苏入世”，急需彻底的革除苏联模式的政治经济体制，走向与世界接轨的普世价值之政治经济体制上来。我们急需“改邪归正”回归民主宪政体制下的完整市场经济体制。市场经济具有天然的自由性、民主性，与现存的集权专制的政体是“水火不容”的。 记得自1988年中央政府提出转变政府职能以来，虽经过20多年的行政改革，我国政府看似正在由全能政府向有限政府转变，由人治政府向法治政府转变，由封闭政府向透明政府转变，由管制政府向服务政府转变；但是，这一转变历经数十年的改革，却依然反反复复“新政才出，旧病又发”、“上有政策，下有对策”，始终无法达成“政府应有所为有所不为”的目标。政府一直无法改变管了一些不该管、管不好、管不了的事以及直接干预微观经济活动的事实。在对民间生产生活的行政许可事项上依然关卡重重，民众办一件事情要跑几十个部门，盖几十个公章。 “以批代管”、“以罚代管”，机构人员一减再减但却减了有增、越减越增……等等问题屡禁不止。而另一方面，有些该由政府管的事却没有管到位，特别是社会管理和公共服务方面相当欠缺，有些甚至比计划经济时期还有所倒退（例如：医疗、教育……等保障方面）。这些现象一次次反映出，我国20多年来的政府职能转变工作，实际上是难以完成目标的。中国之所以在进行了许多年的行政体制改革却仍未达理想目标，其主要原因也还在于政府的分权制衡制度的缺失，以致政府向社会和企业的分权无法真正实现。其根源，还是由于政治体制缺乏民主宪政所致。 中国现行行政体制的问题主要体现在党政不分，党管一切，党政权力交叉，行政行为有法不依，部门间利益扯皮等，最大的弊端是权力运行透明度不够和约束机制缺失。而这些远非转变政府职能所能根本解决的。可以说，没有宪政制度那种坚实的分权制约，政府想转变职能就如同登天一般难以实现。我们唯有从政治体制上变革为民主宪政、分权制衡，我们才能从根本上打破全能政府的这种与民主社会、市场经济格格不入的苏联模式之遗毒。唯如此，我们的公民社会才可能快速健康的发展，社会组织才能发挥其应有的积极作用。也唯有如此，我们才能真正的实现政府角色的转变、职能的转变。 中国需要建设一个小政府、大社会的运行结构。小政府、大社会的主要内容就是“强大公民社会的自我管理”、“受到有效制衡的政府公权力”。这就要求政府给予社会充分的自由空间，容许社会自治力量的成长壮大；这就要求执政党要能受到其他政党的有效平衡与制约，多党竞争相互制约才能实现小政府、大社会的目标。也只有这样，政府才能真正实现从直接控制社会而转变为通过法治来调节社会，从无限全能的管制型社会转变为间接宏观的调控型社会。 目前，我国政府在本质上仍然是一个无限权力政府，它如果不向社会放权，社会就得不到权力，就很难形成社会自我管理的局面，公民社会就难以建立起来，而这就必将导致政府和社会之间的紧张关系、潜在冲突。 在现代社会，为市场经济服务是政府的重要职能；我国政府职能的根本问题是要在后全能主义政治环境中创建市场经济的运行制度条件；“强化市场型政府、民主型政府”是我国政府变革的理想模式；当前，建设‘强化市场型政府”必须进行行政管理制度的变革，发展公民社会以及进行宪政制度的变革。 “小政府”理论认为，凯恩斯等传统的政治和经济理论将市场的失灵作为政府干预的理由，忽视政府本身的失灵，而且政府的失灵比市场的失灵对人类的祸害更大。这是因为政治家和官僚与企业家一样都是经济人，都追求自身利益的最大化。因此，政府职能的扩大往往使得政治家与官僚有了更多的寻租机会，更加不利于健康市场经济的运行。 近代社会大多秉持一种人性化的个人主义，政府须建立在保障公民个人权利的基础上，为公众服务。这种个人主义是以追求个人的利益为最根本目标。这种对个人利益的追求在亚当•斯密笔下实现了个人自利与社会利益的协调与增进，从而为市场经济奠定了坚定的理论基础。即，个人富强了国家就富强了，民富而后国富、民强而后国强。扭转了全能政府认为的“大河有水小河满，大河没水小河干”的误区。原来的集权体制讲究的是“在利益面前，先国家后集体再个人”，现在市场经济的要求是“在利益面前，先个人再集体后国家”。政府的首要任务是保障国民的个人权利与自由，其次才是集体与公权力的利益。个人权利的利益优先于并且大于政府的公权力的利益，从而实现公民社会强大而政府权力受限的“小政府、大社会”的科学结构。 市场经济在当今已经成为一种不可阻挡的力量，它巨大地创造财富的功能恰好满足了现代人追求物质利益的愿望。在全球化趋势日益明显的今天，无论中华文明与西方文明有着怎样的不同，但是市场经济的发展趋势是再也无法阻挡了。问题已经不再是是否建立市场经济，而是如何建成完整意义的市场经济。而这就需要涉及到更深层次的政治体制变的革问题。 改革开放以前，我国是一种高度集权专政的社会。这种社会的特点是政府权力特大，它全方位地渗透到经济社会之中，政府权力对社会经济进行全方位的控制，但同时政府权力自身也由于深陷社会经济事务之中而失去了自身的自主性。（即，政府即当裁判员又当运动员）并且，严重的压制破坏了民间的自主性、自治性、主动性。目前，我国面临的最根本的任务就是如何改变这种高度集权的政治经济结构，而建成为一个与市场经济相适应自由、民主、宪政体制的科学架构。 《制度经济学》中曾经分析认为，十八世纪，英国之所以能够越过西班牙而成为世界上最强盛、最富裕的国家，主要原因就是因为英国在光荣革命之后实现了宪政政体，限制约束了具有天然扩张性的政府公权力，建立了强大的公民社会，很好地保护了个人的产权与各种公民权利，正是这种对产权加以严密保护的制度使得民间的英国人得到了激励，从而建立起了良好的市场经济制度。与之相比，西班牙虽然有着更好的地理和资源，但由于缺乏宪政不能很好的保护公民权利特别是个人的私产私权，所以不能对私人从事社会经济活动给予正面的激励而在近代逐渐衰落下去。由此得出一定的结论：市场经济发展最根本条件是要有一套良好的制度，特别是平衡限制政府公权力、保护公民权利的产权制度，而技术、资源等只不过是市场经济发展的“细枝末节”衍生品。 制度经济学中的这一理论，对于我国建设服务型政府下的市场经济有着十分重要的启示。我们可以发现，改革开放前，我国政治经济制度中最显著的特色就是缺少一套保护公民权利尤其是产权的制度，企业不属于个人所有，个人对企业的人、财、物、技术等缺乏根本的支配权，对市场上的商业关系也缺乏法律保障。改革开放以后，我国在保护公民权利、产权方面进行了较大的改进，因而我国的市场经济建设才取得了目前这种相当大的成就。（但是，这种没有根本实现宪政的成就并不稳定。根本不具有可持续性的发展前景，在不远的将来这种模式甚至还可能会出现严重的倒退）。由此可知，我国目前政府面临的最重要的任务就是要建设一个民主宪政政府，以平衡限制目前我国高度集权的公权力，建成“小政府、大社会”的严格意义上的服务型政府。 什么样的政府是一种最能够有效促进市场经济发展的政府呢?这种政府就是“强化民间权利的市场型政府”。一个政府如果有足够的权力去创造和保护公民个人的权利自由及财产，并且能够严格执行各种契约，与此同时，它还要受到约束而不能剥夺侵犯公民的私权私产及公民的思想言论自由，那么这个政府便是一个“强化市场型政府”。我们可以看出当代社会政府的最重要的职能之一就是要“强化民间市场的主力作用”。强化市场的方式不是由政府代替市场中的民间主体去创造财富、建设国家，而是要“还权于民、还政与民”以民间的力量去创造财富、建设国家。政府则要“退居二线”做好现代市场经济所赖以运行的外部条件（例如：公平、法制、教育、社保……等），这才是当代政府根本的职能。 然而，改革至今，我们应当看到，我国政府发挥强化市场经济的功能远不是完美的。现实中，政府进行公共管理的某些方面与市场经济的制度建设背道而驰，已经为我国的进一步发展留下了相当多的隐患。这是因为，我国政府在改革中固然履行了相当的维持市场秩序的功能，但是我国政府本身的管理却是没有做到法治化的。这种非法治化的管理方式一方面不可能严格做到保护公民权利及产权和交易秩序，另一方面政府本身也非常容易侵犯公民的各种权利与自由和掠夺公民的财产，这种做法违背了“强化市场型政府”的标准，对建设一个良好的市场经济有相当大的阻碍作用。 在当前，我国的公共权力的特点集中表现在几个方面：一是与社会力量相比，行政权力是非常强势的，是典型的行政主导型国家；二是行政权力常常直接的进人市场进行寻租，从而导致腐败寻租现象的发生、市场秩序的紊乱；三是行政权力在实现其职能的过程中常常又是十分无力的，在执法过程中由于权限不清，相当多中央所强调的法律和政策得不到有效地执行；四是政府权力及行使的方式还存在着相当多的不利于市场经济发展的方面，政府权力过大、过于集权专断是其典型的表现。 同时，我国迫切需要加强公民社会的建设。我国是一个没有公民社会传统的国家，而公民社会对政府权力的制约是必不可少的。法国伟大的思想家托克维尔认为美国政府之所以能建立一个有效地政府，主要就是因为美国有一个强有力的公民社会，所谓“以社会制约公权”。我国政府在行政过程中非常难解决的就是行政权力的滥用问题，这是因为我国是一个行政主导型国家，公民社会与政府力量相比极为弱小，对政府力量构不成有效地制约。所以在当前必须加强公民社会的培育，加强社会资本建设，保护企业、公民的财产权力，加强大众媒体的自由公开报导能力，加强公民参与政策的制定过程。 我们急需走向宪政制度的变革，政府权力制约的另一个途径是进行宪政制度建设。宪政制度建设的核心是分权。“一切掌握权力的人都倾向于滥用权力，这是一个万古不变的真理。”一个现代意义上的宪政制度包含着两个方面相互联系的内容，一方面是明确地保护公民的政治、经济以及社会权利，另一方面是要使公共权力的各部分之间相互监督、分权制衡（立法、行政、司法，三权分立）。目前，我国对公民权利的保护在实践中还十分欠缺，社会中侵犯公民权利的事件经常发生，政府侵犯公民权利的事件也时有发生。进行宪政制度变革，防止权力的滥用已经成为十分紧迫的事情。 政治体制上缺乏宪政民主、分权制衡，政府主导的经济体制改革与行政体制上的“转变政府职能”的改革，就必定会是“缘木求鱼”的徒劳，就像清末洋务运动的“中体西用”一样，只学习西方实用的生产技术和行政管理的表象，而不学习西方更为基础的民主宪政体制。其结果必然是：一时的虚假繁荣，“习李中兴”，最终还是会落得个崩溃瓦解，一败涂地的结局。 因此，笔者可以断言：“没有民主宪政，就不可能有真正的市场经济”、“没有民主宪政，就不可能完成政府职能的转变”。